 В рамках круглого стола в «Парламентской газете» эксперты ЦПИ представили новое исследование: «Законодательное регулирование производства и оборота товаров народного потребления в контексте создания благоприятного инвестиционного климата в РФ: опыт и потенциальные риски» С 2009 года в России реализуется программа «Здоровая Россия», призванная сохранить здоровье населения и сделать здоровый образ жизни модным и престижным. Эти задачи совершенно обоснованы для любой страны, заинтересованной в стабильном и гармоничном развитии нации. Однако избыточно запретительный и не всегда последовательный характер принимаемых в этом направлении мер, создает риски для всех участников рынка – государства, бизнеса и граждан. Данное исследование призвано не оспорить саму задачу по улучшению здоровья нации или искоренению вредных привычек, но рассмотреть процесс принятия решений в этом направлении, а также последствия реализации недостаточно продуманных мер. В качестве основы исследования взяты табачная и алкогольная индустрии, а также рассмотрены иные примеры законодательного регулирования товаров народного потребления (ТНП), где наблюдаются неоднозначные эффекты. Данные примеры включаютв себя: - Фармацевтическая отрасль: запретительные меры в отношении импортных лекарственных средств);
- Пищевая индустрия: попытка запрета пальмового масла;
- Процесс импортозамещения в РФ.
За последние пять лет Россия совершила резкий скачок от одной из наиболее либеральных по отношению к табаку и алкоголю стран, до государства, готового подхватить иные радикальные и даже спорные инициативы. С момента присоединения Российской Федерации к Рамочной конвенции по борьбе против табака (РКБТ ВОЗ) 11 мая 2008 года, в стране началась разработка собственного «антитабачного законодательства». Одной из первых мер по имплементации обязательств, обусловленных Конвенцией, стало принятие в 2010 году Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010-2015 годы. С 2011 года в рамках Минздравсоцразвития России под руководством Татьяны Голиковой начало разрабатывать законопроект «О защите здоровья населения от последствий потребления табака». 23 февраля 2013 года он был принят в форме ФЗ №15 «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака». Именно этотзаконодательный акт, вводимый поэтапно, но в чрезмерно сжатые сроки[1], обозначил ряд запретов, являющихся объектами критики и дискуссий по сей день. Среди них: - Запрет на курение табака в ряде общественных мест, включая территории ж/д вокзалов, автовокзалов и аэропортов, места общественного питания; - Ограничения на торговлю табачной продукцией и табачными изделиями; - Полный запрет рекламы и стимулирования продажи табака; - Запрет спонсорства табака. В отличие от стран Европы, Америки или Австралии, где активная борьба с табакокурением ведется на протяжении нескольких десятилетий, в России этот путь занял считанные годы. Между тем любые ограничительные меры – не только в табачной отрасли – требуют предварительного согласования с участниками рынка, адаптации к существующим запретам, а также времени на оценку эффектов (перед введением новой порции законодательных мер). Отсутствие этих трех важнейших условий уже привело к: - Росту правового нигилизма; - Расширению деятельности сбытчиков контрафактной продукции, снижению доходов государства; - Закрытию производственных линий и потере рабочих мест; - Ограничению инвестпривлекательностиРоссии. Аналогичная ситуация сложилась и в алкогольной отрасли. Существенные изменения внесены в законФЗ №171 «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции». В последние годы произошло сокращение перечня мест продажи и распития алкогольных напитков, ограничена продажа алкогольной продукции в вечернее и ночное время суток. Важным нововведением стало внедрение Единой государственной автоматизированной информационной системы (ЕГАИС), содержащей данные обо всей алкогольной продукции, производимой на территории России, либо ввозимой из зарубежных стран[2]. Как и в случае с табачной отраслью, не все участники рынка алкогольной продукции адаптировались к новым правилам. В Москве в электронной базе учета ЕГАИС работает почти 89% участников рынка, в Санкт-Петербурге – 87%, а в большинстве регионов РФ – только около половины (Новосибирская область – 40%, Томская – 50%)[3]. Причины: дороговизна перехода на новую систему, ограниченный состав сотрудников небольших компаний, незнание механизма подключения к системе. Участники пивной отрасли отмечают ряд сформировавшихся проблем, среди которых: чрезмерное госрегулирование, общий спад производства, закрытие пивоваренных заводов, несбалансированная акцизная политика, непредсказуемость правил в регулировании отрасли, расширение регионального регулирования[4]. По данным независимых организаций, ужесточение регулирования пивной отрасли привело к сокращению 61 тыс. рабочих мест и потере 59 млрд. рублей[5]. Несмотря на уже действующие ограничения, запреты и проявившиеся эффекты, Россия находится на пороге принятия еще ряда жестких законодательных мер в алкогольной и табачной отраслях, среди которых: - Повышение акцизов на продукцию (сигареты и алкоголь);
- Запрет тонких и ментоловых сигарет;
- Введение т.н. обезличенной упаковки сигарет.
Помимо перечисленных инициатив, в последние годы в России звучал и ряд других предложений. Особого внимания заслуживают инициативы, выдвигаемыми противниками табакокурения. Это Государственная монополия на производство и оборот табака; запрет на продажу табачной продукции с 23:00 до 8:00; помещение сигарет вглубь магазинов; пожизненный запрет приобретения сигарет людям, родившимся после 2015 года; внесение курильщиков в специальный реестр; размещение в трудовых договорах пункта о курении; запрет кальянов и электронных сигарет. Широкий разброс инициатив, некоторые из которых заслужили в СМИ эпитета «абсурдные»[6], приводит к потере для бизнеса ориентиров в государственной стратегии по регулированию отрасли. Данное исследование посвящено как причинам, почему указанным инициативам уделяется повышенное внимание, так и их возможным последствиям. Часть предлагаемых мер рекомендована Всемирной организацией здравоохранения, другая часть является следствием законодательного эксперимента (законодательного тренда) в отдельных странах. Основной спонсор ВОЗ и источник исследований о вреде табакокурения – Соединенные Штаты – применяют ограничительные меры дозировано и со значительными временными интервалами. Однако именно США, через ВОЗ, некоммерческие организации (Фонд Майкла Блумберга, Программа Фулбрайта) и фармацевтические компании продвигают изменения в законодательства зарубежных стран. Грантополучателями являются как российские НКО, лоббирующие ограничительные меры в табачной отрасли, так и частные лица. Размер грантов исчисляется сотнями тысяч и даже миллионами долларов. Любая мера, интегрируемая в отечественное законодательство, должна быть основана, во-первых, на анализе собственной социально-экономической ситуации, а во-вторых - на лучших зарубежных образцах, подтвердивших свою результативность. В случае с рассматриваемыми инициативами не соблюдается ни первый, ни второй критерий. Опыт применения обезличенной упаковки (ОУ) в Австралии с 2012 года[7]не дал ответ на вопрос, является ли ОУ мерой, приводящей к снижению числа курящих. С момента введения ОУ число курильщиков ненадолго снизилось, но затем вновь выросло. В отдельных штатах страны уровень потребления сигарет возрос, а снижение числа курящих по стране шло на фоне параллельного скачка ставок акцизов и применения ОУ, в связи с чем корректно выделить влияние какого-то одного фактора оказалось невозможно.В этот же период времени доля нелегальной торговли увеличиласьдо 14% всего потребления табака в 2015 году с 11,5% в 2012 году[8]. Последствия от применения радикальных мер испытывают на себе все участники рынка – государство, бизнес и потребители. В данном исследовании рассмотрены как последствия уже введенных мер, так и возможные эффекты от внедряемых инициатив. Обобщая, они выглядят следующим образом: ¾ Сокращение налоговых поступлений от производителей, потеря рабочих мест. Рост акцизов «компенсируется» нелегальной торговлей. Запрет тонких и ментоловых сигарет приведет к закрытию целого сектора производств, и, как следствие, потере доходов от предприятий[9]. Введение ОУ негативно скажется на выручке производителей сигарет, а, соответственно и на государстве[10]. ¾ Снижение инвестиционной привлекательности страны. Любой инвестор, который занимается или намерен вести бизнес-деятельность в стране, заинтересован в качественном и предсказуемом государственном регулировании. Хаотичность принимаемых мер создает негативный инвестиционный климат, причем не только в сфере регулирования рынка табака или алкоголя. - Для бизнеса. Жесткая акцизная политика прямо влияет на финансовые показатели бизнеса. Однако еще более негативным выглядит введение «обезличенной упаковки», которое приведет:
¾ к обезличиванию самой продукции; ¾ конкуренции исключительно по ценовому признаку; ¾ нарушению прав интеллектуальной собственности. Для производителей брендинг является важнейшей частью интеллектуальной собственности (ИС), частью капитала, инвестиций. ИС защищается договорами о зарубежных инвестициях в рамках двусторонних межправительственных соглашений. Потеря бренда равноценна потере части капитала и инвестиций. Более того, ущемление производителей в законных правах на ИС приведет к конкуренции исключительно по ценовому признаку в ущерб качеству продукции. Потребитель будет исходить в своих предпочтениях исключительно из ценовых соображений, что означает сужение выбора для потребителя. Увеличится нагрузка на ритейлеров, произойдет смещение в сторону дешевых и не всегда качественных марок. - Для потребителей и общества в целом. Запреты и финансовые инструменты, делающие сигареты и алкоголь менее доступными, создают очевидные неудобства для потребителей, но редко приводят к отказу от потребления этого вида продукции. Запрет в РФ на курение в общественных местах привел к росту правового нигилизма среди курильщиков. Повышение цен на алкоголь и табак, как показывает мировой опыт, а также полный запрет на употребление отдельного вида продукции (яркий пример – сухой закон в разных странах мира) приводит к росту потребления некачественной или контрафактной продукции, усилению преступности, социальному напряжению. Последнее сказывается на всем обществе в целом.
В данном исследовании также представлен экономический анализ последствий введения закона об обезличенной упаковке (ЗИОУ) сигарет в России. Исследование сосредоточено на оценке возможного влияния на цены и объемы продаж, выручку производителей, налоговых поступлений и объемы нелегальной торговли табачными изделиями до 2020 года при предположении о введении ЗИОУ в 2016 году. Для оценки последствий в исследовании используется эконометрическая модель оценки эластичности спроса и рассмотрены три сценария изменения цен. Базовый сценарий предполагает отсутствие введения ЗИОУ, два других сценария рассматривают изменение цен вследствие введения ЗИОУ. Согласно сделанным выводам: - Введение ЗИОУ приведет к относительному падению цен во всех ценовых сегментах – это произойдет как за счет увеличения конкуренции по ценовому фактору, так и за счет сокращения издержек на производство пачки сигарет в условиях конкурентного рынка.
- Рынок сигарет в России характеризуется низкой эластичностью спроса на сигареты во всех ценовых сегментах (по оценкам данного исследования, рост цены на 1% приводит к падению легального спроса на 0,28%, 0,36%, 0,35% и 0,3% в дешевом, экономичном, среднеценовом и премиальном сегментах соответственно). Поэтому относительное падение цен на фоне роста акцизов приведет к замедлению падения потребления легальных сигарет.
- Также введение ЗИОУ приведет к замедленному поступлению налоговых сборов – поступления в бюджет от акциза за период 2016-2020 года сократятся на 5% и 11% (или 148 и 322,5 млрд руб.) в сценарии умеренной и сильной реакции соответственно по сравнению с базовым сценарием (без введения ЗИОУ). Кроме акциза, продажи сигарет облагаются НДС, что повлечет дополнительные сокращения поступлений в бюджет по сравнению с базовым сценарием.
Таким образом, любая мера, не прошедшая этап комплексного обсуждения с участием всех заинтересованных групп, может иметь неоднозначные регулятивные эффекты. Часть западных стран ведет длительную борьбу с табакокурением и алкогольной зависимостью. Опыт России и бывшего СССР показывает, что и та, и другая борьба могут начаться спонтанно и самыми радикальными способами. Планируемые сегодня новые запретительные меры являются скорее следованием «веянию моды», пришедшей с Запада, а не основанной на национальном опыте последовательной политикой. Принятие соответствующего закона в РФ до окончания идущего в настоящее время спора в ВТО между Австралией и группой четырёх стран (Гондурас, Доминиканская республика, Куба, Индонезия)может привести к тому, что меру придется отменять или платить издержки. Другой пример – Финляндии – пошедшей по пути жесткого регулирования алкогольной отрасли и испытавшей комплекс негативных эффектов, показывает, что на определенном этапе страна вынуждена ослаблять государственный контроль[11]. Государственное регулирование любой из отраслей должно исходить из чётко сформулированной и достижимой общественной необходимости, учитывать интересы максимального числа участников рынка и просчитывать эффекты от применяемых мер на основе объективной информации. Отсутствие одного из элементов этого процесса приводит к тому, что законодательство приходится оптимизировать, попутно устраняя негативные последствия. Загрузить доклад |
